海幾乎是不設防的。因此波羅的海艦隊的重建就成了尼古拉二世心目中的當務之急。
然而作為沙皇，尼古拉二世的意志也不是萬能的，俄國海軍重建的道路上顯得崎嶇而坎坷。
日俄戰爭沉重打擊了沙皇俄國，此前被壓制的各種矛盾彙整合一場波瀾壯闊的革命，差點掀翻了存在300多年的羅曼諾夫王朝。在好不容易鎮壓了國內了亂局後，尼古拉二世被迫召集了拒了議會性質的國家杜馬。
最初兩屆杜馬都採取了不合作態度。因此被尼古拉二世解散了，而現在的第三屆杜馬則因為利益上的衝突和政府之間紛爭不斷，而俄國海軍就成了鬥爭的犧牲品。
杜馬議員認定海軍部是對馬海戰失敗的罪魁禍首，直呼海軍部為“對馬部”。利用自己對政府預算的稽核權，建成如果海軍部不安他們的要求改革，海軍部就別想拿到一個戈比的造艦經費。
而與此同時，尼古拉二世成立由尼古拉尼古拉耶維奇大公領導的九人國防委員會，協調國防政策。委員會中海軍只有兩席，佔絕對優勢的陸軍委員竭力為本軍種爭取資金和政策傾斜。海軍想重振旗鼓的呼聲只能被湮滅。
“所有人都在阻撓我！杜馬！國防委員會！英國人和德國人都在拼命建造新式戰列艦，他們卻讓堂堂俄羅斯帝國去學挪威人一樣去建造什麼岸防艦！俄羅斯帝國什麼時候需要和那些北歐小國為伍了？我們不需要那些澡盆子裡撲騰的小船！”
一支靠岸防艦和魚雷艇組成的近岸防禦型波羅的海艦隊，什麼時候俄羅斯帝國慘到這個份上了？！
其實倒也不是所有人都反對重新建造大海軍，宰相斯托雷平和外交部還是認為強大的海軍艦隊是需要的，這是展現實力，對其他國家施壓，達到其外交目的的最有力的工具。外交大臣伊茲沃爾斯基就曾經說過：“艦隊應該出現在任何（外交）政策需要他出現的地方。”
不過嘛，建造一支由無畏艦組成的新艦隊對陸軍來說是不能接受的。海軍的經費多了，那陸軍的蛋糕就小了。而杜馬也同樣支援陸軍，因為這樣多省錢啊，議員們認為，對俄國來說，無畏艦實在是費錢又沒有多大用處的東西。
“陛下，請息怒。小心您的身體。我和伊茲沃爾斯基閣下都堅決服從您的意志。我們還可以想想別的辦法。”斯托雷平勸慰到。斯托雷平很清楚，只要陸軍還在國防委員會里占主導地位，那麼海軍重建就沒有任何可能，所以必須想辦法繞過國防委員會。
怒火發洩的差不多了，尼古拉二世頹然的坐了下來。但是還是心有不甘的說到：“我已經選擇了花費最小的方案，我做出瞭如此大的讓步，但是他們依然否決了我的方案。你還有什麼別的方法嗎？彼得？”
尼古拉二世這次到真不是無理取鬧。俄國海軍總參謀部提出了以分艦隊作為俄國海軍的基本戰術單位，分艦隊中所有軍艦都在一起進行訓練保證戰時的協同，每個分艦隊包括4艘同型戰列艦，9艘輕巡洋艦和36艘驅逐艦。
至於海軍重建需要多少分艦隊，又應該怎麼配備，海軍提出了4個方案：
1、建設4支分艦隊，其中太平洋艦隊2支，黑海和波羅的海各1支；
2、建設3支分艦隊，其中波羅的海2支（其中1支必要時調往太平洋），黑海1支；
3、建設2支分艦隊，波羅的海和黑海各1支；
4、建設1支分艦隊，部署在波羅的海，黑海艦隊則以經過現代化改裝的前無畏艦為主力，附加一些輕型艦隻。
考慮到並不寬裕的財政狀況，尼古拉二世選擇了花費最小的4號方案，同時為了將分艦隊作為主戰力量從防禦作戰中解放出來，提出建造180艘魚雷艇作為純防禦力量。
按理說尼古拉二世已經相當理性的做出