領墾，則非特地無曠土，目前可消納遊民，而將來墾熟升科，並足增國家收入。”＇19＇尤其重視東北和西北邊疆地區的墾荒事業，認為開墾邊荒，除了具有開墾一般荒地所具有的意義外，還具有移民實邊，保衛國土的特殊意義。對於開墾黑龍江荒地，他指出：“黑龍江荒地廖漠，沿邊尤甚。俄日兩國殖民漸盛，收天產之利，蝕主國之權。而我國之人反罕有至其地者。鄰人乘虛而入，主人以待之，久之將為彼族所盤踞，危險滋甚。”＇20＇對於開墾蒙古荒地，他認為有如此5大利益：“盡除前清理藩院所施於蒙一切之苛例，予所欲而去其所惡，藉以聯絡蒙情，使不誘於外物，一利也；邊內外貧苦人民得享墾地之利，以殖生計，二利也；地闢民聚則邊自實，不致召空穴來風之痼，三利也；因蒙漢之墾務，於水利區劃等事，政府稍扶助之，使易成立，而亦可稍其費以增歲入，四利也；我政府助其經營，使蒙人知感，足以收共和統一之真際表示以對外，五利也。”並要求袁世凱明令宣佈：“破除舊例，別布新規，為蒙民之保障，使受開放之益，而無攘奪之患。”＇21＇竭力主張透過開墾邊荒，實現移民實邊的邊防戰略。
開墾荒地，擴大耕地面積，自清朝前中期開始，到19世紀末20世紀初，已開始實行以官方屯墾為主的全面墾荒政策，但尚缺少統一的辦法，弊端叢生。中華民國成立後，北京民國政府曾於1912年9月30日公佈《農政綱要》31條，但其中直接有關墾荒的條文只有4條，亦比較簡略，只是提出了“移民東北、西北，開闢官荒”，“提倡國民移墾”的原則。＇22＇直至張謇出任農商總長後，為了進一步開闢地利，鼓勵承墾，認為必須制定統一的墾荒辦法，他指出：“竊以各省國有荒地，亟宜招人承墾，以闢地利。惟查此項荒地，向無一定辦法。今民國肇建，凡關於土地事宜，俱應釐定規條，俾資遵守。”＇23＇隨即在考察調查全國荒地的基礎上，制定頒佈了中國第一個比較完整的墾荒條例，即1914年3月頒佈的《國有荒地承墾條例》29條，＇24＇接著又於7月和11月先後頒佈了《國有荒地承墾條例施行細則》18條、《邊荒承墾條例》24條。＇25＇這些條例比較具體地規定了鼓勵墾荒的政策和辦法，較之以往的墾荒政策和管理辦法有很大的進步，並表現了一定的科學性，具體而言主要有下述幾點：
一是界定了可墾荒地的範圍。根據這些條例規定：國有荒地種類為：江海山林新漲及舊廢無主未經開墾的土地，包括江河湖海塗灘地、草地或樹林地，以及滷斥地、砂磧地等。邊荒範圍為：直隸邊牆外，奉天東北邊界，吉林邊界，黑龍江、山西邊牆外，陝西邊牆外，甘肅邊牆外，新疆、廣西、川滇邊界。這些荒地的種類和範圍顯然是那些尚無利用和人煙稀少地區的荒地，開墾這些荒地，不僅將變廢地為良地，增加耕地面積，而且將帶動人口稠密地區的人民向人口稀少地區遷徙，既可收移民實邊之效，又可使人口區域分佈趨向合理化。
二是明確了承墾者的資格和責任。凡有中華民國國籍者，無論其為個人、為法人、為團體，均可依法承墾。一旦承墾以後，承墾者必須作出開墾的計劃，如需要明確陳報：一切關於堤岸溝渠規劃建設之概要；經營農業之主要事項，或種穀或畜牧或種樹；開墾經營的若干事項；預擬建閘、堤渠、疆裡工程及竣墾年限。在無特殊情況下，必須按照規定的相關年限完成開墾計劃；必須每年向主管官署報告開墾進度；必須在第一年內從事實際開墾；不得擅自繼承和轉移承墾權。否則全部或部分撤銷其承墾權和沒收承墾保證金。其用意顯然在於預防弄虛作假，提高開墾的實際效力。
三是規範了承墾的程式。有關條例詳細規定了不同承墾者需辦理的不同承墾手續；承墾不同面積荒地需繳納的不同承墾保證金和竣墾年